עירוב שימושים בשטחים חומים: משלבים עולמות ויוצרים יתרונות.

הרשויות המקומיות והתאגידים העירוניים הם הגורמים המשפיעים על איכות חיינו בערים ובישובים בישראל. הם אלה שאחראים לתשתיות בהן נשתמש, לאספקת שירותי החינוך, הרווחה, הפנאי והבידור שלנו ולשירותים אותם אנו צורכים על בסיס יום יומי.

בשנים האחרונות חלה התפתחות משמעותית בתודעת השירות של הרשויות והתאגידים ושיפור איכות החיים. התפתחות זו הובילה לפעילות אינטנסיבית ופיתוח מואץ של הערים והישובים בישראל. פיתוח זה כולל שיקום ובניית תשתיות מתקדמות, תכנון ובניית מבני ציבור, בתי ספר, גנים ופארקים ציבוריים.

מרביתם של אלה נבנים על שטחים חומים – שטחים שנועדו למבנים לטובת הציבור ומהווים עשרות אחוזים מכלל השטחים ברשויות המוניציפליות בישראל.

האתגר הגדול ביותר בתכנון מבני ציבור ופרויקטים לתועלת הציבור הוא ללא ספק מימון התכנון והבניה ומימון אחזקת ופיתוח המבנים לאורך זמן. מאמר זה נועד להוות מורה נבוכים לתכנון ובניית פרויקטים בשטחים חומים, בכל הנוגע לסוגיות המימון שלהם.

 

שטחים חומים?

שטחים חומים הם שטחים המוקצים לטובת הציבור והשימוש בהם מוגדר מראש. לפי חוק התכנון והבניה ניתן להפריש ללא תמורה, עד ל- 40% משטח מגרש לצורכי ציבור. דבר המביא את היקף השטחים החומים בערים ובישובים בישראל לעשרות אחוזים משטח הרשות. השימוש בשטחים החומים נועד לשרת את תושבי העיר ולספק מענה לנושאים דוגמת: חינוך, בריאות, רווחה, פנאי וספורט ולאחרונה אף דיור בר השגה.

האחריות על פיתוח, תכנון ובניית מוסדות הציבור בשטחים החומים היא של הרשות המוניציפלית אולם האחרונה יכולה להעביר את סמכויות הפיתוח והבנייה לתאגיד העירוני שלה. בהמשך, לאחר השלמת הפרויקט, ניהולו ואחזקתו גם הם יהיו בסמכות התאגיד העירוני.

האתגר: מימון פרויקטים בשטחים חומים

תקציבי העיריות, כפי שהם מוקצים על ידי משרדי הממשלה, נועדו בראש ובראשונה לספק את הצרכים העירוניים הקיימים, דוגמת חינוך, רווחה ותחזוקת תשתיות קיימות. מיסים ורווחים שמייצרות החברות העירוניות משמשות לעיתים לאותן מטרות והנתח שנותר לפיתוח השטחים החומים לרב אינו מספק. יתר על כן, תחזוקת המבנים האלה דורשות תקציבים בפני עצמם.

מכאן, שעל מנת לפתח את השטחים החומים ברשויות המקומיות, יש למצוא דרכי מימון יצירתיות שאינן יוצרות נטל תקציבי או חושפות את הרשויות והחברות העירוניות לסיכוני אשראי והלוואות.

הפתרון: עירוב שימושים

משרדי החינוך, הפנים, האוצר והבינוי והשיכון נדרשו לאתגר זה בשנת 2005 והפיצו תדריך תכנון להקצאת קרקע לצורכי ציבור. בתדריך קיימת התייחסות נרחבת לסוגית המימון, ומוצע לה פתרון שהפך בעשור האחרון לפתרון שגור בקרב רשויות מוניציפליות שונות. הפתרון עוסק בעירוב שימושים בין המבנים לצורכי הציבור ובין מבנים מניבים, שמטרתם לספק את המימון לתכנון, בניה ותחזוקת מבני הציבור. עירוב השימושים מעניק יתרונות נוספים לרשות המקומית, מלבד מתן הפתרון המימוני:

• עירוב שימושים מאפשר מבנים דינמיים ש"חיים" בכל שעות היום: גן ילדים הופך בשעות אחר הצהרים למרכז לחוגים ובערב לאולם לאירועי תרבות.
• עירוב השימושים מנצל באופן יעיל וחסכני משאבים ומערכות אנרגיה, חשמל, תשתית ועוד.
• עירוב השימושים מאפשר חסכון בהוצאות ההפעלה והתחזוקה באופן שוטף.

 

בתדריך מצוינים עירובי השימושים הבאים:

• (המידע נלקח מתדריך עירוב שימושים )

* במסגרת המרפאות, ניתן להרחיב גם למרפאות שינים, רפואה משלימה, אופטיקה, ניתן גם לבחון מצב שבו דיור מוגן ומחלקות סיעודיות יהוו את השלד שלידו תתקיימנה פעילויות של מרפאות, מעונות יום לקשישים וכו'.

התדריך מגדיר מהם העקרונות הבסיסיים לעירוב שימושים:

• שמירה על איכות התפקוד של המבנה המשולב ושל כל מרכיב ממרכיביו.
• מניעת הפרעה הדדית תוך ניצול פעילויות בשעות שונות של היממה (לדוגמא: טיפול אקוסטי ותכנון מערכות מזוג אויר נפרדות וכד').
• אבטחת מקסימום ביטחון אישי ונוחות המשתמשים (כניסות, מערכות תנועה וכד').

כיצד ניתן לתכנן שילוב מבני צבור, מסחר תעסוקה ומגורים במספר אפשרויות מרחביות?

• שילוב אנכי (לגובה) – בנייה בקומות, בכל קומה מתקיים מבנה ציבור או אחר כגון: בית כנסת מעל גן ילדים.
• שילוב אופקי (לרוחב) – בנייה בצמידות של מבני צבור ואחרים ללא מרווח ביניהם, למשל גן ילדים ומעון יום צמודים זה לזה ולמבנה מסחר עם כניסות נפרדות ושמירה על כללי הבטיחות.
• שילוב אופקי ואנכי (בשני הממדים) – בנייה מורכבת של מספר מבני צבור, מסחר תעסוקה ומגורים המשולבים הן בצמידות אופקית והן זה מעל זה בגובה.

שלבי התכנון של פרויקט בעירוב שימושים

שלבי התכנון של פרויקט על שטחים חומים, הכולל בתוכו עירוב שימושים, מבוססים על מספר עקרונות: הגדרת הצרכים מול התכניות והחזון של ראש העיר, בניית מודל למימון ייזום ובניית הפרויקט, ובניית מודל למימון אחזקת ופיתוח הפרויקט לאורך זמן.

• השלב הראשון בתכנון הפרויקט הוא הגדרת השימושים הקיימים לשטח המדובר, כלומר: מה היקף השטח ומה השימוש המיועד לאותו השטח, לפי התכניות הקיימות.
• השלב הבא יוקדש לבחינת הנושאים הבאים:

1. מהם הצרכים הנוכחיים והעתידיים של האוכלוסייה המתגוררת בסביבתו
2. מה האסטרטגיה העתידית לאזור וכיצד התכנון נותן מענה לצרכים ולאתגרים שיעלו במימושה?
3. מה החזון הכולל של פיתוח העיר

לאחר מתן מענה לכל הנושאים הללו, יוגדר הפרויקט, ויחושבו העלויות שלו.

עם הגדרת עלויות הייזום, הבניה והאחזקה של הפרויקט, יש לבחון את ההתכנות הפיננסית והכלכלית שלו. כלומר: מהי נקודת האיזון של הפרויקט וכיצד אנו מביאים לאופטימיזציה של עלויות הפרויקט, באמצעות עירוב שימושים נכון.

לאחר מכן, ייבחנו עלויות התפעול של הפרויקט, למול פוטנציאל ההכנסות שלו.

כמו כן, ייבדקו סוגיות הנוגעות במיסוי, רגולציה ובבעלות על הקרקע.

עם השלמת הבדיקות הפיננסיות והכלכליות, מתחיל שלב בניית מודל המימון של הפרויקט. ראשית, יש לאתר את מקורות המימון, בניהם: תקציבים ממשלתיים ומוניציפליים, תרומות וקרנות, מימון בנקאי וחוץ בנקאי (מחברות ביטוח ובתי השקעות), שילוב יזמים פרטיים ועוד. מימון נכון של פרויקט ישלב בין אפיקי המימון השונים, תוך שמירה על יציבות הפרויקט ועל עלויות מימון נמוכות.

 

פרויקט קופ"ח והחברה כלכלית בראשל"צ

בחרנו בפרויקט אותו אנו מבצעים עבור החברה לפיתוח ראשון לציון ואחת מקופות החולים של בדיקת הקמת דיור מוגן , מחלקות סיעודיות וכו' על מנת להדגים כיצד פרויקט של עירוב שימושים בשטחים חומים קורם עור וגידים.

מטרת העבודה היתה לבחון את הכדאיות בהקמת מקבץ של דיור מוגן וסיעודי, תוך התייחסות לרצונה של העיריה לשלב פתרון איכותי ונגיש לאוכלוסייה המתבגרת בעיר. זאת תוך שמירה על תקציב העירייה, על הוראות משרד הבריאות בתחום הטיפול באוכלוסייה המתבגרת ועל איכות הפרויקט.

לאחר שבדקנו את הפרויקט, מצאנו כי שילוב בין דיור מוגן, דיור סיעודי, מרכז שירותי בריאות לגיל השלישי ובשלב מאוחר יותר, מעבר של בית חולים שיקומי לפרויקט, הופכים את הפרויקט לנכס אמתי לעיר, הן ברמה הכלכלית והן ברמת יצירת מרכז כח בתחום הבריאות בישראל.

בימים אלה אנו נמצאים בעיצומו של תהליך האישורים מול משרד הבריאות והרשויות האחרות במטרה להתחיל בפרויקט .

המודל מבוסס על הקמת חברה משותפת של החברה הכלכלית וקופת חולים, שיקימו מגוון פעילויות  בתחום הסיעוד, הדיור המוגן, מועדוני יום לקשיש, מחלקות שיקומיות וכו', כאשר מרבית המימון יגיע מבנקים, חברות ביטוח וחלקן מהיתרונות הנובעים מקבלת פיקדונות בדיור המוגן. הדבר נותן פתרון להכנסה שוטפת לחברה הכלכלית, לצד פתרון לצרכי העיר. זאת תוך ניהול מקצועי של גורם מתמחה(חברת בת של קופ"ח העוסקת בנושא). כל אלה, כמובן, כפופים להוראות ולהסכמות משרדי הממשלה הרלוונטיים: משרד הפנים, הבריאות והאוצר.

מר ניצן פלג – מנכ"ל החברה לפיתוח ראשון לציון, מסכם את הפרויקט במשפט: "עירוב השימושים, תוך ניצול מקסימלי של שטחים חומים, הוא ההבדל בין פרויקט על הנייר ובין פרויקט בשטח עם ערך מוסף אמיתי. פתרונות לאוכלוסייה המתבגרת הם אחד מהאתגרים המוניציפליים הגדולים העומדים בפני משרדי הממשלה והרשויות המקומיות בארץ ובעולם. עירוב השימושים במתכונת הנוכחית שלו בפרויקט שלנו מאפשר לא רק לתת מענה לאתגר, אלא גם לתת מענה לצרכים אחרים של האוכלוסייה המתבגרת, מבלי ליצור עול על תקציב העירייה ומבלי להתפשר על איכות השירות לאזרח".